上篇 微观机制 第二章 财税与政府行为（3 / 20）

很大。

财政承包制下，交完中央，剩下都是地方自己，因此地方有动力扩大税收来源，大力发展经济。(2)种做法就是大力兴办乡镇企业。乡镇企业可以为地方z.府贡献两类收入。第是交给县z.府增值税（增值税改革前也叫产品税）。企业只要开工生产，不管盈利与否都得交增值税，规模越大缴税越多，所以县z.府有很强动力做大、做多乡镇企业。20世纪80年代中期以后，乡镇企业数量和规模迅速扩大，纳税总额也急速增长。在其发展鼎盛期1995年，乡镇企业雇工人数超过6000万。乡镇企业为地方z.府贡献第二类收入是上缴利润，主要交给乡镇z.府和村集体作为预算外收入。当时乡镇企业享受税收优惠，所得税和利润税都很低，1980年利润税仅为6%，1986年上升到20%，所以企业税后利润可观，给基层z.府创造不少收入。(3)

20世纪80年代是改革开放起步时期，在很多根本性制度尚未建立、观念尚未转变之前，各类承包制有利于调动全社会积极性，推动社会整体走出僵化计划经济，让人们切实感受到收入增长，逐渐转变观念。但也正是因为改革转型特殊性，很多承包制包括财政包干制注定不能持久。财政包干造成“两个比重”不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP比重也越来越低（图2-2）。不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。

图2-2“两个比重”变化情况数据来源：万得数据库。

中央占比降低很容易理解。地方经济增长快，20世纪80年代物价涨得也快，所以地方财政收入相比于跟中央约定固定分成比例增长更快，中央收入占比自然不断下降。至于预算总收入占GDP比重不断降低，原因则比较复杂。方面，这跟承包制本身不稳定有关。央地分成比例每隔几年就要重新谈判次，若地方税收收入增长很快，下次谈判时可能会处于不利地位，落得个更高上缴基数和更吃亏分成比例。为避免“鞭打快牛”，地方z.府有意不让预算收入增长太快。另方面，这也跟当时盛行预算外收入有关。虽然地方预算内税收收入要和中央分成，但预算外收入则可以独享。如果给企业减免税，“藏富于企业”，再通过其他诸如行政收费、集资、摊派、赞助等手段收些回来，就可以避免和中央分成，变成可以完全自由支配预算外收入。地方z.府因此经常给本地企业违规减税，企业偷税漏税也非常普遍，税收收入自然上不去，但预算外收入却迅猛增长。1982—1992年，地方预算外收入年均增长30%，远超过预算内收入年均19%增速。1992年，地方预算外收入达到预算内收入86%，相当于“第二财政”。(4)

“两个比重”