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上篇 微观机制 第二章 财税与政府行为(2 / 20)

入不敷出部分要通过中央转移支付来填补。

图2-1

地方公共预算收支占全国收支比重数据来源:万得数据库。

1994年分税制改革对z.府行为和经济发展影响深远。本章第节介绍这次改革背景和过程,加深们对央地关系理解。第二节分析改革对地方经济发展方式影响,介绍地方z.府为应对财政压力而发展出“土地财政”,这是理解城市化和债务问题基础。第三节讨论分税制造成基层财政压力与地区间不平衡,并介绍相关改革。

分税制改革

财政乃国之根本,新中国成立以来经历艰辛复杂改革历程。这方面专著很多,本章结尾“扩展阅读”会推荐几种读物。本节无意追溯完整改革历程,只从1985年开始谈。1985—1993年,地方z.府收入和支出是比较匹配(图2-1),这种“事权和财权匹配”体制对经济发展影响很大,也造成很多不良后果,催生1994年分税制改革。“财政包干”及后果:1985—1993年

如果要用个词来概括20世纪80年代中国经济特点,非“承包”莫属:农村搞土地承包,城市搞企业承包,z.府搞财政承包。改革开放之初,很多人时还无法立刻接受“私有”观念,毕竟之前搞几十年计划经济和公有制。基本国策决定不能对所有权做出根本性变革,只能对使用权和经营权实行承包制,以提高工作积极性。财政承包始于1980年,中央与省级财政之间对收入和支出进行包干,地方可以留下部分增收。1980—1984年是财政包干体制实验阶段,1985年以后全面推行,建立“分灶吃饭”财政体制。(1)

既然是承包,当然要根据地方实际来确定承包形式和分账比例,所以财政包干形式五花八门,各地不同。比较流行种是“收入递增包干”。以1988年北京为例,是以1987年财政收入为基数,设定个固定年收入增长率4%,超过4%增收部分都归北京,没超过部分则和中央五五分成。假如北京1987年收入100亿元,1988年收入110亿元,增长10%,那超过4%增长6亿元都归北京,其余104亿元和中央五五分成。

广东包干形式更简单,1988年上解中央14亿元,以后每年在此基础上递增9%,剩余都归自己。1988年,广东预算收入108亿元,上解14亿元不过只占13%。而且广东预算收入增长速度远高于9%(1989年比上年增加27%),上解负担实际上越来越轻,正因如此,广东对后来分税制改革开始是反对。相比之下,上海负担就重多。上海实行“定额上解”,每年雷打不动上缴中央105亿元。1988年,上海预算收入是162亿元,上解105亿元,占比65%,财政压力

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