上篇 微观机制 第一章 地方政府的权力与事务（3 / 22）

。按照历史学家葛剑雄统计，从公元前221年秦统六国到1911年清朝结束，国“统”（即基本恢复前朝疆域且保持中原地区相对太平）时间不过950年，占这历史阶段45%，而分裂时间则占55%，可见维持大统国家并不容易。(4)如今，央地关系重要性也体现在宪法中。现行宪法第条和第二条规定国体和政体，紧接着第三条便规定央地关系总原则：“中央和地方国家机构职权划分，遵循在中央统领导下，充分发挥地方主动性、积极性原则。”这是条高度抽象和灵活原则，之后章节会结合具体内容来展开讨论。

党和z.府。中国**党对z.府绝对领导是政治生活主题。简单说来，党负责重大决策和人事任免，z.府负责执行，但二者在组织上紧密交织、人员上高度重叠，很难严格区分。本书主题是经济发展，无须特别强调党政之分，原因有三。其，地方经济发展依托地方z.府。地方党委书记实质上依然是地方官，权力通常无法超越本地。(5)其二，制约z.府间事权划分因素，也制约着各级党委分工。比如，信息沟通既是困扰上下级z.府难题，也是困扰上下级党委难题。所以在讨论事权划分原理时，无须特别区分党和z.府。其三，地方经济事务由z.府部门推动和执行。虽然各部门都由党委领导，但地方上并无常设专职党委机构来领导日常经济工作。假如本书主题是法制建设，那这种党政不分分析框架就不准确，会遗漏关键党委机构作用，比如政法委和纪委。(6)

条块分割，多重领导。国政治体系个鲜明特点是“层层复制”：中央主要政治架构，即党委、z.府、人大、政协等，省、市、县三级都完全复制，即所谓“四套班子”。中央z.府主要部委，除外交部等个别例外，在各级z.府中均有对应部门，比如中央z.府有财政部、省z.府有财政厅、市县z.府有财政局等。这种从上到下部门垂直关系，被称为“条条”，而横向以行政区划为界z.府，被称为“块块”。大多数地方部门都要同时接受“条条”和“块块”双重领导。拿县教育局来说，既要接受市教育局指导，又要服从县委、县z.府领导。通常情况下，“条条”关系是业务关系，“块块”关系才是领导关系，因为地方党委和z.府可以决定人事任免。

上级领导与协调。在复杂行政体系中，权力高度分散在各部门，往往没有清晰法律界限，所以旦涉及跨部门或跨地区事务，办起来就比较复杂，常常理不清头绪，甚至面对相互矛盾信息。部门之间也存在互相扯皮问题，某件事只要有个部门反对，就不容易办成。尤其当没有清楚先例和流程时，办事人员会在部门之间“踢皮球”，或者干脆推给上级，所以权力与决策会自然而然向上集中。